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 法律文书法律文书 → 国土资源行政管理类案例
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国土资源行政管理类案例
发表日期: 2009-07-07 22:12:04 阅读次数: 4462 查看权限: 普通信息
18. 向某不服县政府行政不作为案
[案情]
      1987年,某县城郊区公所及区企业管理站将其建在新华村四组、五组的砖厂以九万元的价格转让给某县民政局,双方签订了《转让合同书》,约定砖瓦厂的厂房、基地等一并转让,并约定基地使用证由城郊区公所办妥后交于某县民政局。合同签订后,县民政局给城郊区公所支付了转让费九万元。双方进行实地勘界,县民政局根据勘界砌了围墙,但土地转让手续未办理。因新华村未得到应有的补偿费,与城郊区公所在转让砖厂一事上存有分歧。1997年8月,县民政局与新华村签订《关于原已转让新华村砖厂土地未尽事宜的补充协议》,约定县民政局另付给新华村2万元,新华村承认原城郊区公所与县民政局1987年所签订的合同仍然有效。此后,县民政局到相关部门办理了转让砖厂的国有土地使用证。1998年,新华村将砖厂外1.78亩土地作为责任田承包给向某。随后,向某认为县民政局在砖厂所砌的围墙将自己责任地的一部分圈进了围墙内,并与县民政局发生纠纷。2003年,向某向县政府提出土地确权申请。县政府经调查认为,向某所主张的土地权属为农村集体土地承包经营权,属《农村土地承包法》规定的范围之列,不属于人民政府的确权范围,故对向某作出书面答复,不予处理。向某不服,申请行政复议。复议机关审理后认为向某与民政局的土地权属争议属于政府确权范围,根据《行政复议法》第二十八条第一款作出决定,责令某县政府对向某的申请作出处理。
[评析]
      本案争议的焦点是向某与民政局间发生的土地权属争议是否属于政府确权范围。县政府认为该争议不属于政府确权范围的依据是《农村土地承包法》,该法第五十一条规定,“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”此条规定的是当事人因承包经营权发生纠纷的处理办法,本案中向某与民政局间并不是土地承包经营的双方,他们之间争议的处理不适用《农村土地承包法》。《土地管理法》第十六条规定,“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中向某主张的权利为土地承包经营权,是土地使用权的一种,民政局主张的也是土地使用权,因此他们之间争议的处理应适用《土地管理法》第十六条,政府应依法确权。复议机关经调查审理,依据《行政复议法》第二十八条第一款作出决定,责令某县政府履行确权职责。
19. 某村民小组不服市人民政府土地确权纠纷案
[案情]
      某市a镇b村林场始建于1972年,该场位于b村一、二组之间,主要占用一、二组荒山和土地,面积约300亩,其中耕地20多亩,其余为荒山。1982年实行联产承包责任制前,b村林场经过10年建设已形成一定规模,开垦出可耕地100多亩,营造有薪炭林、用材林、经济林,并有房屋8间,场员10人。1982年实行联产承包责任制后,原林场解散。该村留下4人管理林场,自种自吃。1984年冬,经村委会同意,这4人离场,同时带走了林场约5亩耕地作为4户的承包土地。自此,一、二组村民利用与林场接壤的便利条件,私自开挖种植林场土地。一、二组共有35户村民种植b村林场土地100.22亩,其中一组15户村民种植37.45亩,二组20户村民种植62.77亩。1991年、1994年,村委会两次决定收回土地,恢复林场,因种种原因未能恢复。1999年3月28日,村委会作出《关于恢复b村林场的决定》,二组不服村委会的决定,多次上访a镇政府及某市政府。某市土管局于2000年4月13日组织村、组双方调解,因双方分歧很大,未达成调解协议。2000年4月25日,某市人民政府依法裁定b村林场的土地所有权归b村所有。复议机关经审理,根据《行政复议法》第二十条第一款第(一)项的规定,决定维持被申请人《行政决定书》关于b村林场的土地所有权归b村的裁决。
[评析]
      行政机关在处理土地权益纠纷和行政争议时,首先应当明确权益纠纷和行政争议的焦点是什么。然后在查清争议事实、明确责任的前提下,依法作出处理决定。
本案中,b村与村民二组因林地权属产生纠纷达6年之久,经a镇政府、某市政府及某市土地局多方调解未果。表面上看,该争议是在土地所有权权属层面上,但实质上并非如此。根据《土地管理法》第十条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《村民委员会组织法》规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层性群众组织。可见,农村集体土地所有权的主体是农民集体,村委会可以代表农民集体行使经营管理权。《民法通则》将农民集体进一步明确,分为村农民集体和乡(镇)农民集体两种,未将村民小组纳入集体土地所有权主体之中。因此,根据我国现行的法律法规,村民小组不能拥有土地所有权。本案中,b村与村二组之间不存在土地所有权争议,也就不能因为b村二组对争议林地耕种、管理、经营达10年之久而适用《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第十九条“种植10年而又未发生土地权属争议的,谁开荒种植归谁所有”的规定,将争议土地裁定为b村二组所有。事实上,本案的实质问题是b村林场的土地使用权即经营权问题。按照所有权与使用权相分离的“两权分离”原则,所有权依法不存争议。经复议机关指出,并建议有关各方本着“尊重历史、面对现实、有利生产、有利团结、保持稳定”的原则解决林场的经营权问题,当事各方均乐意接受。
20. 某村九组不服县信访办公室土地确权决定案
[案情]
      1971年2月,因为修建水库,某村8户40余人迁移至a村十一组插队落户,同年8月,应这些移民的要求,a村另成立了一个移民生产小队,同时将该组的一幅土地划给其耕种。1972年,移民队为了方便耕种,将该幅土地与b村九组的土地进行了调换耕种。从1973年开始,移民队陆续返迁回原籍,至2004年,只剩下一户。2003年,a村十一组又以方便耕种为由要求b村九组把原来调换的土地还给本组,而九组则认为自己已在该土地上耕种了三十余年,不肯归还。为此,两组开始产生纠纷,群众多次到县里上访。县信访办牵头组织县国土资源局、镇政府进行调查,并正式发文作出了确权决定,认为移民队与b村九组擅自调换土地的行为无效。九组对此不服,向市政府提起复议。市政府受理后,经审查,撤销了该决定书。
[评析]
      本案的案件事实较为清楚,复议机关撤销该决定体现了行政法中的一个重要原则——“越权无效”原则。它表达了一个基本的公法理念,即行政机关有权在权限范围内做任何决定,但是不得超越权限。因为任何一个国家机关,它的权力都是法定的,超过了限定的权力范围作出的决定,必然会导致程序性的违法。行政机关要依法行政的前提就是权力的法定性,该案就是越权无效原则的一个常见的也是重要的表现。
      按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定:“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定,土地管理部门具体承办。土地权属争议,由土地管理部门提出处理意见,报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”但在本案中,作出确权决定主体本应是有关人民政府,而该案中却是县信访办。按规定县信访办是属县委办公室、县政府办公室双重管理,以县委办公室管理为主的机构,其主要职能为协调职能。它并不是行政执法主体,不能以自己的名义作出行政处理决定,其作出的确权决定是典型的越权行为。故复议机关按照《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定撤销了该决定。
 
21.吴某不服市人民政府土地权属争议行政决定案
[案情]
      吴某于1967年11月17日与某公司签订租约,将其屋后空地租给某公司使用。1982年11月3日,签约双方又达成协议,吴某将其土地无偿提供给该公司使用,公司补偿吴某院墙拆除费644.79元。1984年11月23日,吴某之女要求收回借给该公司使用的土地,交涉未果。于是向主管部门申请办证,有关部门答复,因《土地管理法》的实施细则尚未出台,暂缓办理土地使用证。1987年,某公司取得了该宗土地的使用权,并于1997年换发新证时再次确认。吴某不服,于1998年12月17日向某市土地管理局××分局提出收回土地使用权的请求。2002年,某市政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条的规定,作出《土地权属争议行政决定书》,收回该争议土地的使用权。吴某不服,申请行政复议。复议机关经审查,撤销了被申请人作出的决定,并责令其重新作出确权决定。
[评析]
      判断具体行政行为合法性的基本标准是:一、行政主体合法,并且拥有法定的职权;二、作出具体行政行为的证据确凿;三、适用法律法规正确;四、符合法定程序;五、不滥用职权。行政机关作出的具体行政行为只有符合上述条件,才是合法有效的,将得到行政复议机关的支持;否则就构成违法,将被撤销或变更。具体到本案,复议机关之所以作出撤销决定,是因为行政行为有瑕疵,不符合具体行政行为合法性的要件。
      本案的事实清楚。第一,签约双方的租约合法有效。前后两次租约都有书面的协议书,协议书内容是合法的。第二,土地权属争议的客观性。本来属于吴某合法拥有的土地使用权在1997年转移到某公司,这是本案产生纠纷的关键点。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定,空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地,由当地县级以上人民政府收回土地使用权。而事实情况是,本案中争议的土地上有第三人的房屋,并且房屋仍在使用,因而被申请人决定收回争议土地使用权的做法,不符合此项规定。另外,根据《土地管理法》第十六条的规定,土地使用权发生争议,由人民政府处理。同时《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定,土地权属争议,由土地管理部门提出处理意见,报人民政府下达处理决定或人民政府批准后由土地管理部门下达处理意见。而被申请人在处理本争议中,并没有体现这一程序,因而在程序上也是违法的。复议机关因而根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定,撤销被申请人作出的决定,并责令其重新作出确权决定。
22.明某申请撤销县政府为第三人颁发土地使用证案
[案情]
      1998年某县文化局与华某订立协议书,将县文化局使用的土地的使用权以180元/㎡的价格转让给华某使用。某县土地管理局与华某签订了《国有土地使用权出让合同》,在未实际收取土地出让金的情况下,于1998年12月向华某颁发了国用(1998)字第a2698145081号《国有土地使用证》,土地面积为180㎡,后县文化局又将18.4㎡的土地交与华某,并在原土地使用证上的备注栏上注明:该宗地实用面积为198.4㎡,县政府在该证上加盖了土地登记专用章。与此同时,县文化局也与明某订立协议书,将其使用的另一块土地出售给明某使用,2000年明某以130元/㎡的价格向县文化局交纳了13000元土地转让费,并于当年向县政府申领国有土地使用证,县政府于2000年10月17日颁发了国用(2000)字第a26094108号《国有土地使用证》,面积为151.45㎡。该证标明明某与华某两家的公用通道宽度为5.5米,而县政府在颁发给华某的《国有土地使用证》上注明两家的公用通道宽度为2.2米,华某还据此在其屋后加建围墙,缩短了公道距离,严重影响明某屋内的采光、通风,使其生活环境遭到严重破坏。因此明某向某市人民政府提出行政复议,要求撤销县政府颁布给华某的国用(1998)字第a2698145081号《国有土地使用证》。复议机关经过审查,发现该案实为国有土地的违法转让,因此根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定,决定撤销县政府发给第三人的国有土地使用证,并发出复议建设书,建议该县政府对申请人的国有土地使用证进行审查,依法予以撤销。
[评析]
      该案从表面上看仅是有关土地审批面积的案件,但在复议过程中复议机关查明这实际上是一起违法转让国有土地的案件。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定:“土地使用权的出让,由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。”第四十四条规定:“划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外,不得转让、出租、抵押。”某县文化局擅自将自己使用的国有土地转让他人,违反了上述法律规定,属无效法律行为。
      县政府在未收回县文化局国有土地使用权的情况下,与华某和明某签订《国有土地使用权出让合同》,将使用权属于县文化局的国有土地出让给明某和华某使用,且不实际收取国有土地使用权出让金,违反了《土地管理法》(1998)第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地”的规定以及《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十条、第十五条的相关规定。鉴于以上的违法事实的存在,被申请人颁发给申请人和第三人的土地使用权证均应予以撤销。复议机关应当对申请人申请复议的原具体行政行为进行全面审查,只有这样才能把握案件的真实情况。在复议审理过程中发现与申请事项无关的其它违法行为或者行政管理中存在的问题和漏洞可以发出复议建议书,建议有关机关进行处理。
23. 某竹木藤制品厂不服市政府颁发国有土地使用证案
[案情]
      1997年11月,某竹木藤制品厂因借款合同纠纷一案,被某市中级人民法院依法裁定将其使用的8400平方米土地及部分地上物转移给出借方建设银行某市郊区支行。1999年,郊区支行将此项债权作为不良资产移交给中国长城资产管理公司某办事处(以下简称资产公司)。2000年3月17日,法院向该市某区土地局发出协助执行通知书,请求将竹木藤制品厂所有的8400平方米土地过户给市郊区支行。2002年5月18日,该市某花木盆景园以76万元的竞买价竞得此8400平方米土地。2002年10月20日,资产管理公司向土地管理部门申请办理土地过户手续。2003年5月15日,某市人民政府根据法院协助执行通知书和《土地登记规则》的规定,批准注销了某竹木藤制品厂的该宗土地《国有土地使用证》。2003年9月1日,某市国土资源局与市郊区支行签订《国有土地使用权出让合同》,将某竹木藤制品厂原使用的8729.9平方米土地使用权出让给该市郊区支行。2003年9月23日,某市人民政府按照法院裁定的四至范围和规划部门出具的红线图,为郊区支行办理了土地使用权转让手续,后又为某花木盆景园颁发了面积为8729.9平方米的《国有土地使用证》。某市竹木藤制品厂不服,以某市人民政府颁证面积超过法院裁定面积为由提出行政复议。复议过程中,某市人民政府将其颁发的《国有土地使用证》进行变更登记,将登记面积调整为8400。复议机关经审理后,决定确认某市人民政府原登记颁证行为不当。
[评析]
      本案中,某市人民政府虽然是争议《国有土地使用证》的发证机关,但根据行政职能的划分,对于土地权利产生、变更、消灭的审查和登记是由土地管理部门完成。本案中,法院已经判决将土地使用权转移给债权人,要求土地管理部门协助执行。某市土地部门按照法院裁定的土地四至范围,实地勘测的面积比法院裁定面积多出329.6平方米,按照自己勘测的面积向他人登记了土地使用权面积。某市土地管理部门是否可以变更法院裁定转移土地的面积呢。登记行为是依申请行政行为,权利人的申请是行政机关进行登记的先决条件。因此,行政机关进行登记的内容也应该是申请人提供的合法有效的变更依据。本案中,某市中级人民法院的裁定已经发生法律效力,土地管理部门作为协助进行判决执行的机关,应该严格将法院的判决作为其登记依据,即使发现判决有误,也应该告知权利人或法院通过司法途径予以纠正,而不应自行改变登记面积。土地权利变动及消灭的方式一般有两种,一种是因交易行为而发生的变动,一种是非依法律行为而是直接依据法律的规定、法院的判决、政府的指令所发生的权利变动,这种方式的特点就是一经作出就直接发生权利变动的法律效力。本案中的土地使用权变动就属于第二种情形。由于法院裁定转移的土地使用权系某竹木藤制品厂依划拨取得的国有土地使用权,在权利变更的过程中,必然涉及到土地性质的改变。因此,某市土地管理部门依照法律法规的规定,先注销了某竹木藤制品厂《国有土地使用证》,再与市郊区支行签订《国有土地使用权出让合同》,使其土地性质由划拨变为出让,从而可以进入土地市场交易。但土地管理部门出让土地使用权和其注销某竹木藤制品厂《国有土地使用证》是法院裁定发生效力的两个方面,其注销面积与其出让面积应一致。因此,某市土地管理部门在协助执行过户土地面积和颁发给他人的土地使用证面积均比法院裁定和协助执行通知要求执行的面积多出329.9平方米,确属履行职责不当。因其在复议过程中更正了发证土地面积,故复议机关依法确认其颁证行为不当。
24. a村委会申请撤销土地权属争议决定案
[案情]
      2005年3月,某区xx镇a村委会认为区经济林研究所使用的150亩土地是1959年在区政府的协调下由村委会借给该所使用的,1961年、1970年、1988年曾多次要求该所归还耕地,但无结果。为此,该村委会组织群众抢种了该所土地并要求区政府调查处理归还这150亩耕地。某区政府经过调查,认定以下事实:1960年,区经济林研究所成立之初占用a村及其它村土地229.3亩,其中占用a村150亩。1988年土地详查时,区经济林研究所与a村委会等签订了《土地权属界限协议书》,1990年7月区政府为该所颁发了《国有山林权证书》,并且此土地由该所使用至今。2005年5月某区政府根据《土地法》及《湖北省处理土地权属争议暂行办法》的有关规定,下达《土地权属争议案件行政决定书》,决定争议土地的所有权归国家,使用权收归区经济村研究所。a村委会对此不服,向市政府申请行政复议。复议机关经审理查明,该宗土地权属清楚,不存在土地权属争议,a村委会抢种土地属侵权行为,被申请人事实认定不清,定性不准确。在复议期间,申请人撤回了复议申请,该起行政复议案件依法终止。
[评析]
      本案涉及由于定性不准确造成违法行政的问题。行政行为的作出必须基于对客观事实的准确认定,这是行政行为正确和合法的前提和基础。
      本案具体涉及对土地权属争议案件和土地侵权案件的定性问题。区分两类案件的关键在于要看土地权属是否已经明确,如果土地权属不清,则不可能产生土地侵权问题。因此,确认这两类案件的性质,主要看当事人双方手中有无合法的土地权属证明文件,而且证明文件的内容是否一致,如果权属是明确的,一方当事人手中持有合法土地权属证明文件,另一方对其土地实施了侵犯,则应定为侵权行为。如果双方当事人手中均无合法土地权属证明文件或虽有证明文件,但证明文件的内容不一致而发生争议,说明土地权属不清,应按土地权属争议案件处理,而不能按土地侵权案件处理。
本案中,区经济林研究所已于1990年依法取得了《国有山林权证书》,而且该证书的内容包括a村委会所提出的150亩土地,所以该宗土地权属清楚,不存在权属争议问题。a村委会抢占该所土地,应定性为侵权行为,而区政府却依据《土地法》的规定作出《土地权属争议案件行政决定书》,该行政行为明显不当。之后,由于申请人提出撤回复议申请,经复议机关审查,该案最后依法终止。
25. 童某申请撤销区政府注销土地证决定案
[案情]
      1990年11月,某县政府向童某颁发集体土地使用证(登记面积为118平方米,另注明58.4平方米系超占面积,待补办用地手续后作临时用地)。后经童某请求,某县土管所将原集体土地使用证上登记的面积变更为231.46平方米,并加盖公章。2001年2月,某区政府(前身为某县政府)以土管所超越职权,擅自更改土地证面积为由,依据1995年国家《土地登记规则》的规定,作出了注销该集体土地使用证的决定。2001年3月,童某申请行政复议,请求撤销区政府注销其集体土地使用证的决定。复议机关经审理,依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目的规定撤销了区政府注销该集体土地使用证的决定,并责令其在30日内重新作出具体行政行为。
[评析]
      本案涉及因适用法律法规错误和超越职权造成违法行政的问题。适用法律法规错误主要表现在:1、应适用甲法而适用了乙法; 2、适用了无权适用的法律、法规;3、应同时适用数个法律、法规,但却没有全部适用;4、适用了与法律或其他上一层次规范性文件相抵触的规范性文件;5、适用了尚未生效或已经失效的法律、法规。
      超越职权是指超越了法律、法规明确规定的权限范围行使职权。不论行为主体主观上是出于故意还是过失,行为动机、目的是否合法、正当,只要行为客观上超越了法定权限即构成超越职权。超越职权大多表现为下级行政机关行使了上级行政机关的职权。
      本案中,土管所变更集体土地使用权证登记面积,是一种超越职权的行为。《土地管理法》第十一条规定:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”所以,集体土地所有权及使用权的确认登记由县级人民政府享有,区政府确认土管所是越权行政,撤销变更登记是正确的,但在适用法律时,依据了1995年的《土地登记规则》,而土管所的变更登记行为发生在1992年。区政府用后法来判断前行为,违反了我国法不溯及既往的法理原则。因此,复议机关撤销了区政府的注销决定。
26.某村申请撤销《国有土地使用权证》行政复议案
[案情]
      1992年,某市部门为某单位颁发了某农场房屋的《国有土地使用权证》,批准用地面积为9092.27平方米。其中,8130.73平方米土地系某单位1965年经当时的征地主管部门同意并办理了征地手续,同时,还由某单位的上级机关对原土地使用者进行了补偿。而对多出的962.04平方米土地,某部门和某单位均不能提供有效的法律证据证明某单位拥有合法的使用权。2002年,农场房屋的原使用者,某村村委会以某部门的颁证行为侵犯了其土地使用权为由,向复议机关申请行政复议。复议机关经审理认为,某部门颁发的《国有土地使用权证》批准使用面积比某单位有合法依据取得的使用面积多出了962.04平方米。对多出面积,某部门不能提供相应的证据证明其确权合法。因此,复议机关以主要事实不清、证据不足为由,根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目的规定,撤销了该《国有土地使用权证》。
[评析]
      本案涉及行政复议中的证据及举证责任问题。行政复议证据是指行政复议参加人及行政复议机关用来证明行政复议案件真实情况的事实材料。证据应具有客观真实性、关联性和合法性的特点。行政复议案件的审理中,实行“被申请人对具体行政行为负举证责任”的举证原则,即被申请人在复议机关要求的时限内提供作出具体行政行为所依据的事实和规范性文件,不能提供的,就面临具体行政行为被复议机关撤销或确认为违法或不当的危险。被申请人的举证范围不只限于具体行政行为的事实证据,还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件。本案中,土地证的颁证机关某部门不能为某单位《国有土地使用权证》中多算的面积提供充分的证据来证明其发放合法,所以承担了不利的复议结果,其颁证的具体行政行为被复议机关依法撤销。
27.周某等农户申请撤销区政府《土地承包经营权证》案
[案情]
      某年12月,某村从已经被周某等18户老农户承包的土地中,擅自发包100余亩给外地迁入的新农户。随后,区政府给新农户颁发了《土地承包经营权证》。周某等老农户认为区政府给新农户颁发土地证的具体行政行为侵犯了其已经合法取得的土地承包经营权,遂向法院提起行政诉讼。行政诉讼过程中,区政府又给老农户颁发了争议土地的《土地承包经营权证》,但未对原发给新农户的《土地承包经营权证》作出处理,造成了有争议的土地上新、老农户同时持有《土地承包经营权证》的局面。周某等老农户于2002年向复议机关申请行政复议,请求撤销区政府给新农户颁发《土地承包经营权证》的具体行政行为。复议机关经审理,以区政府行政不作为为由,根据《行政复法》第二十八条第一款第(二)项的规定作出决定,责令区政府在30日内依法明确有争议土地的合法经营权主体,并对原颁发给新、老农户的《土地承包经营权证》作出处理。
[评析]
      本案涉及行政不作为问题。行政不作为有两种表现形式:一种是对应该履行的法定职责明确表示拒绝履行,如行政相对人请求保护财产权,行政机关明确表示因人力不足不能实施保护;另一种是行政机关对属于自己法定职责范围内的事项拖延履行,表现为既事实上不履行,但又不作不履行的表示,而是消极无限期的拖延,如行政相对人申请营业执照,有关部门在法定期限内不予答复。对不作为的具体行政行为,复议机关可以要求负有法定作为义务的行政机关在一定期限内履行法定职责。本案中,正是由于区政府在行政诉讼过程中发给老农户《土地承包经营权证》后,未对新农户所持有的《土地承包经营权证》作出依法处理,才造成了同一块土地上新、老农户同时持有《土地承包经营证》的局面。区政府的行为属行政不作为,对属于自己法定职责范围内的事项拖延履行,所以复议机关责令其在一定期限内依法履行法定职责。
28. 梁某不服县政府对第三人吴某的建房用地批准行为案
[案情]
      梁某与吴某系邻居,两家大门成直角向,门前是村民小组集体共用晒场。吴某一家原住房面积228.4㎡。到2000年,吴某的三个儿子均已成家,吴某夫妇与大儿、三儿共住。考虑到三儿分家,吴某于2002年4月5日向村民委员会提出申请,请求利用自家门前集体所有的41.8㎡的宅基地扩建房屋。该村村民委员会同意其申请,并收取了100元宅基地费。2003年8月6日其建房用地得到了某县人民政府的批准,县国土资源局给其下发了《个人建住宅用地批准通知书》,吴某利用该41.8㎡的宅基地建成围院。新建围院距梁某房屋最近距离5米,且留有4米的通道供梁某一家及其他村民出入。但梁某认为吴某的房屋面积已达270.2㎡,违反了《湖北省土地管理实施办法》第33条关于“农民兴建、改建房屋宅基地(含附属设施)总面积……使用未利用土地(建设用地)的每户不得超过200㎡”,且严重影响到其家通行和采光等相邻权利,为此,梁某于2004年8月10日向县法院起诉县国土局,但法院认为国土局的批准用地行为与申请人没有利害关系,驳回了其起诉。在诉讼过程中,梁某得知了县政府对吴某建房用地的批准行为,于10月初向县政府提出申诉,县政府告知梁某可向上一级政府申请复议。11月6日,梁某向上一级政府提起行政复议,要求撤销县政府对吴某的建房用地的批准行为。但县政府在答复理由中称申请人的复议申请已经超过时效,复议机关不应受理。复议机关经审查后,没有支持这一观点,但在实体上维持了县政府的发证行为。
[评析]
      《湖北省土地管理实施办法》第三十三条规定的农民兴建、改建房屋宅基地的面积不超过200㎡是以每户为单位的,吴某与其已单独立户的大儿、三儿共占宅基地面积270.2㎡,并没有超过该标准,此外,吴某请求增加41.8㎡的宅基地手续完备,程序合法,而且是利用空闲地,新增的宅基与梁某住房有足够的间距,没有影响到梁某家的通行、采光等相邻权利,因此县政府批准吴某建房用地的行为合乎法律规定,应予维持。
      但是县政府认为申请人的复议申请超过时效则是不能成立的,申请人知道被申请人的批准行为至11月6日虽然已经超过60天,但是申请人曾于10月初提出申诉,因此被申请人的答复理由不能成立。《行政复议法》没有像诉讼法那样明确的规定时效的中止和中断,仅在第九条第二款规定,因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。因此复议机关在审查申请时效时有一定的自由裁量权。在实践中,为了更好的保障行政相对人的权益,只要申请人有合理的延误事由,一般会予以受理。
29. 某区政府未承担复议举证责任案
[案情]
      案件当事人陈某、王某声称,某区政府在他们不知情和没有事实依据的情况下,未经法定程序,注销了其在该区建有的房屋土地使用权证,并为第三人办理了土地使用权证书,为此向复议机关提出行政复议申请。该区政府在法定期限内没有向复议机关提交相关证据。根据《行政复议法》第二十八条第一款第四项之规定,复议机关撤销了该区政府的土地使用权变更登记行为。
[评析]
      本案涉及不履行举证责任导致行政行为无效的问题。
举证责任是指承担该责任的当事人必须对自己的主张提出主要的事实依据,以证明其确实存在,否则将承担败诉后果的法定义务。行政复议中,被申请人承担对其具体行政行为合法性和适当性的举证责任。
本案中,某区政府注销陈某、王某的房屋土地使用权证,并进行变更登记,属于具体行政行为。申请人对该具体行政行为不服申请行政复议,根据《行政复议法》第二十三条的规定,“被申请人应当自收到申请书副本或者申请书复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”该区政府在法定期限内未提交作出注销登记行为的证据及有关材料,没有履行法定举证义务。因此,应视为该具体行政行为没有证据、依据,复议机关应依法予以撤销。
30.某石油公司与自来水公司不服国土资源局行政处罚案
[案情]
      1991年10月,某市石油公司与自来水公司签订了《联营加油站合同书》一份,合同约定:由石油公司以现金、物资的方式投资,自来水公司以现有划拨的剩余空地及部分地面设施为投资共同组建一加油站,联营双方盈亏共担,联营期限为十年。而自来水公司作为出资的土地原是划拨用来建设自来水加压站的。1991年12月,经经委、规划等部门批准,加油站开始建设,工程竣工后实际用地面积为920.62㎡,经营期间,联营各方均未申请办理土地使用权变更手续。2001年9月,某市国土资源局以非法转让土地使用权为由,对石油公司和自来水公司下达了x土资监罚字[2001]4号土地违法案件行政处罚决定书,决定没收920.62㎡土地上的建筑物和其它设施以及非法所得,并按非法所得20%的标准处以罚款。在决定书末尾载明“……可以在接到本决定书之日起十五日内复议或起诉。”石油公司和自来水公司对此不服,向市政府申请复议,认为国土局认定的非法转让土地使用权是定性错误,且做出的处罚决定书在法律适用上有以下错误:一是该违法行为已过十周年,按照《行政处罚法》第二十九条的规定,违法行为二年内未被发现的不再给予行政处罚;二是违反了《行政处罚法》第九条第一款之规定,剥夺和限制了其申请复议的权利,因此请求复议机关撤销市国土局作出的行政处罚决定书。复议机关根据《行政复议法》第四条、第二十八条第一款第三项第三目之规定,决定撤销市国土局作出的处罚决定书,并要求其重新作出处理决定。
[评析]
      “程序正义”的理念正逐渐受到广泛重视,并被纳入到“依法行政”的范畴中来,该案的处理就反映了这一点。在我国要改变土地用途必须依法办理土地使用权变更手续,原划拨给自来水公司的土地只能按批准的用途使用。此外,根据《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十三条规定,“转让划拨土地使用权的方式,包括出售、联建分成、土地入股分成,以地易物等。……联建分成是指划拨土地使用者一方提供土地使用权,另一方提供资金或物资进行建设,然后分享其成果获收益。……”两公司的联营加油站方式实属转让划拨土地使用权的行为,两公司擅自转让划拨土地使用权未依法办理土地转让手续,其行为还违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定,属非法转让划拨土地使用权,因此国土局的定性是准确的。同时两公司的非法转让划拨土地使用权行为是从1991年10月16日开始,至2001年10月16日两公司在合同期限内一直未申请变更登记手续,因此其非法转让划拨土地使用权行为并未终止,而是处于连续状态。我国《行政处罚法》第二十九条第二款规定:“前款规定的期限,从违法行为之日起计算,违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”因此国土局的处罚也没有超过行政处罚时效。复议机关之所以撤销该处罚决定是因为该行政行为违反了法定程序,从而导致行政处罚无效,因为国土局制发的行政处罚决定书规定申请人所享有的行政复议期限为十五日,违反了《行政复议法》第九条、第四十二条的规定。法律公正包括实体公正和程序公正,缺少其中任何一个都不是真正的公正,所以复议机关作出撤销该决定书的决定是正确的。 
31.某房地产公司不服国土资源部门违法占地处罚案
[案情]
      某房地产公司为兴建城市山庄项目,2000年12月在未获得任何批准手续的情况下,占用非耕地25914.3平方米,先后动工兴建别墅15栋。某市国土资源局曾多次责令其停工,该公司不仅不停工,而且又占用耕地10825.8平方米,兴建别墅四栋,两处合计占用土地36740.1平方米。为督促其完善手续,该局于2001年12月对其第一次违法占地行为,下达了《土地行政处罚告知书》,但该房地产公司未予理睬。之后由于无法查找该公司人员,该国土资源局经过多次调查取证,分别于2002年12月12日、2002年12月19日,以公告形式向该房地产公司送达了《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚决定书》,责令其退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,并处罚款367401元。2003年3月26日,该房地产公司对此不服,向某市政府申请行政复议。某市政府经过审查,维持了被申请人的具体行政行为。
[评析]
      本案中值得关注的一个问题是该公司的复议申请是否在行政复议期限内。根据《行政处罚法》第四十条的规定:“当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”《民事诉讼法》第八十四条的规定:“送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发布公告之日起,经过60日,即视为送达。”由于申请人某房地产公司下落不明,其他方式无法送达,只能公告送达。被申请人某国土资源局于2002年12月19日,以公告形式对申请人进行了送达,经过60日,即2003年2月19日,应为送达时间,也就是申请人应当知道该具体行政行为的时间。申请人2003年3月26日申请复议,应在行政复议法规定的60日期限内,同时申请人复议事项又属复议范围,因此,复议机关依法受理该申请。
      本案事实比较清楚,申请人某房地产公司未经批准占用土地36740.1平方米,兴建建筑物,其行为明显违反了《土地法》,构成了非法占地。被申请人根据《土地法》的有关规定对其做出上述处罚决定,事实认定清楚,证据确凿,适用法律依据正确,内容适当。因此,复议机关根据《行政复议法》规定,维持了被申请人的具体行政行为。
32. 邱某不服国土资源局行政处罚案
[案情]
      2002年9月,邱某与某市农场签订《国有土地买断经营出让合同》,约定将该农场下属某公司的土地共26亩(其中水面16.4亩,旱地9.6亩,旱地属于基本农田)的土地使用权“出让”给邱某,邱某以每亩130元的价格向该农场缴纳土地使用权“出让金”,出让期限为四年。2004年11月,邱某未经批准,在没有办理任何征地手续情况下,在承包的土地上修建养猪厂围墙。市国土资源局进行调查后,认为邱某的行为违反了《土地管理法》,于2004年11月17日向邱某下发了《限期拆除违建工程通知书》,要求邱某于2004年11月20前拆除违章建筑。邱某收到《限期拆除违建工程通知书》后停止了施工。2005年3月,邱某又开始动工修建猪舍。3月31日,国土资源局向邱某下达了《责令停止土地违法行为通知书》,责令其停止建设、听候处理,但邱某仍继续抢建,建筑物共占地5694.2平方米。4月8日,国土资源局向邱某下达了《土地行政处罚听证告知书》,邱某在法定期限内没有提出听证要求。4月14日,国土资源局对邱某作出行政处罚决定:限其在15日内自行拆除5694.2平方米土地上的建筑物和其他设施,恢复土地原状,并按每平方米30元的标准处以罚款,共计170826元。邱某不服处罚决定,向省国土资源厅申请行政复议。复议机关经审理,根据《行政复议法》第二十八条规定,决定维持该处罚决定。
[评析]
      本案的案件事实比较清楚,依据立案调查的情况,可以认定邱某的行为属于非法占地行为;国土资源局的行政行为符合法定程序,处理适当。
      邱某根据《土地管理法》与某农场签订承包合同,可以依法在其承包地从事农业生产,但不得修建永久性建筑物,不得破坏耕作层。邱某在其承包的耕地上修建永久性建筑物的猪舍,应当按照规定办理农用地转用审批手续,做到“占一补一”;但邱某未经批准,擅自修建永久性猪舍,其行为违反了《土地管理法》第三十六条关于“……建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”的规定,国土资源局依照《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定,对邱某进行处罚,符合法律规定。
复议机关认为该处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法,依据《行政复议法》第二十八条第一款的规定予以维持。
33.方某不服国土资源部门颁发的采矿许可证案
[案情]
      2004年初,某县境内河道铁砂开采火热。4月20日,该县河道铁砂开采秩序专项治理整顿小组与地质矿产局发布《竞买河道铁矿采矿权的资格条件须知》,将全县境内河道铁砂以公开竞买方式有偿出让。于是申请人方某等百余名村民组成一个联合体缴纳了申请费,计划开采某一河段铁矿开采权。其后,方某等积极筹备资金和保证金,并几次到地矿局询问拍卖的具体安排,该局局长答复说要等候通知。事实上,在2003年10月8日该段的采矿权已由甲公司取得;并于次年将采矿权转让给乙公司。随后,省国土资源部门为乙公司换发了《采矿许可证》。12月10日,该县人民法院将乙公司诉申请人等侵权的起诉副本送达给方某。方某得知此河段采矿权已为乙公司取得,因对省国土资源部门的发证行为不服,向复议机关提出行政复议。
[评析]
      本案法律关系并不复杂,主要围绕三个具体行政行为而展开:第一,2003年该县地矿局对甲公司颁发的《采矿许可证》的效力认定。《某省矿产资源开采管理条例》第十一条第二款规定:开采零星分散的矿产资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土,由县(市、林区)地质矿产部门审批,并颁发采矿许可证。而该县河道铁砂具有河道砂石和铁矿两种属性,伴生在河道黄砂中,因而作为零星分散的矿产资源或河道砂石,由县地矿局颁发许可证,其行为是合法有效的。据此,我们可以认定甲公司2003年取得的采矿许可证是有效的。第二,关于省国土资源部门为乙公司换证行为的效力问题。此行为涉及到乙公司采矿权转让合同的效力及换证行为的合法性两个问题。两公司于2004年9月13日签订了书面的转让协议书,双方本着意思自治的原则,约定了各自的权利义务。《探矿权采矿权转让管理办法》第六条规定,转让采矿权,应当具备下列条件:(一)矿山企业投入采矿生产满1年;(二)采矿权属无争议;(三)按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税;(四)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前,应当征得矿山企业主管部门的同意。具体到本案,两公司在签订协议书后向矿产主管部门提交了申请书,在得到审批之后,取得了采矿权变更申请登记书。因而,甲公司从2003年10月8日取得《采矿许可证》到2004年10月8日将采矿权转让给第三人已一年有余,符合国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第六条关于采矿权转让条件的规定,被申请人为乙公司颁发《采矿许可证》的行为合法有效。最后,对该县地矿局收取方某申请费的行为的分析。2004年4月20日发布的《竞买河道铁矿采矿权的资格条件须知》并未区分空白矿区与已存在采矿权矿区,而是笼统地规定采矿竞买人必须是已申请竞买河道铁砂采矿权的申请报名者(并需缴纳报名费),也没有划分河道区域。在此情况下,县地矿局收取方某的报名费和申请表,造成了申请人的误解。显然,通过受让方式取得的采矿权并非新设采矿权,不能再进行招标拍卖。因此,县地矿局受理了竞买申请,实际上却没有组织公开竞买,其行为是不当行为。故而复议机关维持了省国土资源部门的发证行为,并责令其责成县地矿局退还所收取申请人的500元报名费。
 

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